管理城市既要合法又要合理

　　為迎接服裝節(jié)，創(chuàng)建最佳旅游城市，大連市政府正在開展城市戶外廣告牌匾清理整頓活動(dòng)。與其他城市不同的是，大連市將合法和非法廣告全部列入拆除范圍。由于在拆除范圍、對象以及規(guī)劃和賠償?shù)确矫娲嬖谥T多爭議，大連市部分戶外廣告商已經(jīng)聯(lián)合，準(zhǔn)備向遼寧省高級人民法院提請集體行政訴訟。 
 
　　不分對象、一刀切地要求包括合法廣告在內(nèi)的所有廣告牌都一律拆除，不僅容易給人一種公權(quán)力以公共利益為借口，肆意侵犯和消損公民合法利益的感覺，而且也確實(shí)有違合法性原則和合理性原則。

　　合法性原則指的是行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不能與法律相抵觸。它不僅要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵循憲法、法律，還要遵循行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例和單行條例等；它不僅要求符合實(shí)體法，也要符合程序法。

　　合理性原則是指行政主體在選擇作出何種行政行為時(shí)，必須權(quán)衡各種利益關(guān)系以實(shí)現(xiàn)其實(shí)體內(nèi)容的均衡合理，符合法律的意圖或精神，符合公平正義等法律理性。王周戶在《行政法學(xué)》中提出了一些具體內(nèi)容，包括：政府的行政行為應(yīng)符合法律的立法目的、政府的行政行為應(yīng)有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)、政府的行政行為應(yīng)考慮相關(guān)因素、政府的行政行為應(yīng)符合客觀規(guī)律、政府的行政行為應(yīng)符合公正法則等。

　　我們先來看大連市政府清理整頓戶外廣告行為的合法性。大連市政府稱，依據(jù)有兩個(gè)：一個(gè)是行政許可法第八條的規(guī)定：準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時(shí)，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可；另一個(gè)是《大連市城市戶外廣告、牌匾設(shè)施管理辦法》第十三條的規(guī)定：戶外廣告在批準(zhǔn)的設(shè)置期內(nèi)，因城市建設(shè)、市容管理和舉辦大型活動(dòng)等原因需要拆除的，設(shè)置單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)無條件服從。但我們不難發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)依據(jù)本身并不能為其提供合法性支持。

　　就第一個(gè)依據(jù)而言，確實(shí)存在著公共利益需要這一說，但問題在于：一方面，任何公共利益的界定，都應(yīng)該經(jīng)過必要的聽證程序，通過公共辯論來決定，而不應(yīng)該僅僅由政府部門單方面說了算；另一方面，行政許可法同時(shí)還有另一條規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”。遺憾的是，有關(guān)方面在發(fā)布這個(gè)通告時(shí)，事先并沒有經(jīng)過必要的聽證程序，如今也只是一味強(qiáng)調(diào)企業(yè)和公民無條件服從的義務(wù)，對相關(guān)的賠償卻并未提及。因此，這實(shí)際上存在著一種程序和實(shí)質(zhì)上的違法。至于后一個(gè)依據(jù)，其合法性更是經(jīng)不起考驗(yàn)。因?yàn)槠洳贿^是地方政府單方面賦予自己的一種擅自界定公共利益的權(quán)力，其法律效力根本不能作為其行為的合法性依據(jù)。

　　同時(shí)，就其合理性而言也明顯存在欠缺。雖然迎接服裝節(jié)、創(chuàng)建最佳旅游城市，確實(shí)需要有一個(gè)良好的市容環(huán)境氛圍，但這并不意味著城市管理就可以隨心所欲、非要拆除所有的商業(yè)廣告不可。要知道，城市不僅是用來觀賞的風(fēng)景，更是人們安身立命、生存生活的地方；在一個(gè)正常的商業(yè)社會(huì)，經(jīng)過正常程序和手續(xù)的商業(yè)廣告，不僅是城市經(jīng)濟(jì)繁榮的標(biāo)志，同時(shí)其本身也是一道亮麗的城市風(fēng)景，也是對城市生活的一種裝扮。

　　既然社會(huì)和法律都已承認(rèn)商業(yè)廣告的合法存在，那么，城市管理者又為什么非得把所有手續(xù)正常、程序合法、依然有效的廣告一律拆除呢？這顯然不符合合理性原則的要求。

　　大連市政府有違“信賴保護(hù)原則”

  　對已經(jīng)獲得行政審批許可的廣告，在期限沒有到臨之前強(qiáng)行拆除，明顯有違行政法上的信賴保護(hù)原則，這種行為與建設(shè)一個(gè)“法治政府”、“責(zé)任政府”、“誠信政府”的目標(biāo)背道而馳。

　　行政法上的信賴保護(hù)原則，是二戰(zhàn)后在許多國家的行政法制實(shí)踐中得到廣泛的認(rèn)可和運(yùn)用的原則，它的興起是行政倫理及責(zé)任政府理念的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代國家，無論是權(quán)力的行使還是義務(wù)的履行，都要求不得損害對方的信賴。根據(jù)該原則，經(jīng)合法性和安定性、公共利益和個(gè)人利益的權(quán)衡，如果存在值得保護(hù)的信賴，行政機(jī)關(guān)不得撤銷合法的行政行為，或者只能在給予合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯虏拍艹蜂N。

　　依照信賴保護(hù)原則和《行政許可法》的規(guī)定，大連此次強(qiáng)行拆除已經(jīng)獲得行政審批許可廣告，顯屬不當(dāng)。因?yàn)?，一個(gè)行政許可的決定已經(jīng)設(shè)立，就不能隨意撤銷，除非“行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要”。讓我們看看，大連強(qiáng)行拆除的理由是“為迎接服裝節(jié)，創(chuàng)建最佳旅游城市，需要有一個(gè)良好的市容環(huán)境氛圍”，但是，我不認(rèn)為在一個(gè)城市有一些戶外廣告就是沒有所謂的“良好的市容環(huán)境氛圍”，沒有一點(diǎn)戶外廣告才是單調(diào)可怕的。因此，這種拆除行為很難說是“為了公共利益的需要”，也難以說城市存在內(nèi)在的和諧。而且，強(qiáng)行拆除的理由是不是可以先交由人大討論，舉行涉及