管理城市既要合法又要合理

　　為迎接服裝節(jié)，創(chuàng)建最佳旅游城市，大連市政府正在開展城市戶外廣告牌匾清理整頓活動。與其他城市不同的是，大連市將合法和非法廣告全部列入拆除范圍。由于在拆除范圍、對象以及規(guī)劃和賠償?shù)确矫娲嬖谥T多爭議，大連市部分戶外廣告商已經(jīng)聯(lián)合，準備向遼寧省高級人民法院提請集體行政訴訟。 
 
　　不分對象、一刀切地要求包括合法廣告在內的所有廣告牌都一律拆除，不僅容易給人一種公權力以公共利益為借口，肆意侵犯和消損公民合法利益的感覺，而且也確實有違合法性原則和合理性原則。

　　合法性原則指的是行政權的存在、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不能與法律相抵觸。它不僅要求行政機關進行行政活動時應遵循憲法、法律，還要遵循行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例和單行條例等；它不僅要求符合實體法，也要符合程序法。

　　合理性原則是指行政主體在選擇作出何種行政行為時，必須權衡各種利益關系以實現(xiàn)其實體內容的均衡合理，符合法律的意圖或精神，符合公平正義等法律理性。王周戶在《行政法學》中提出了一些具體內容，包括：政府的行政行為應符合法律的立法目的、政府的行政行為應有正當?shù)膭訖C、政府的行政行為應考慮相關因素、政府的行政行為應符合客觀規(guī)律、政府的行政行為應符合公正法則等。

　　我們先來看大連市政府清理整頓戶外廣告行為的合法性。大連市政府稱，依據(jù)有兩個：一個是行政許可法第八條的規(guī)定：準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可；另一個是《大連市城市戶外廣告、牌匾設施管理辦法》第十三條的規(guī)定：戶外廣告在批準的設置期內，因城市建設、市容管理和舉辦大型活動等原因需要拆除的，設置單位或個人應當無條件服從。但我們不難發(fā)現(xiàn)，這兩個依據(jù)本身并不能為其提供合法性支持。

　　就第一個依據(jù)而言，確實存在著公共利益需要這一說，但問題在于：一方面，任何公共利益的界定，都應該經(jīng)過必要的聽證程序，通過公共辯論來決定，而不應該僅僅由政府部門單方面說了算；另一方面，行政許可法同時還有另一條規(guī)定，即“行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予賠償”。遺憾的是，有關方面在發(fā)布這個通告時，事先并沒有經(jīng)過必要的聽證程序，如今也只是一味強調企業(yè)和公民無條件服從的義務，對相關的賠償卻并未提及。因此，這實際上存在著一種程序和實質上的違法。至于后一個依據(jù)，其合法性更是經(jīng)不起考驗。因為其不過是地方政府單方面賦予自己的一種擅自界定公共利益的權力，其法律效力根本不能作為其行為的合法性依據(jù)。

　　同時，就其合理性而言也明顯存在欠缺。雖然迎接服裝節(jié)、創(chuàng)建最佳旅游城市，確實需要有一個良好的市容環(huán)境氛圍，但這并不意味著城市管理就可以隨心所欲、非要拆除所有的商業(yè)廣告不可。要知道，城市不僅是用來觀賞的風景，更是人們安身立命、生存生活的地方；在一個正常的商業(yè)社會，經(jīng)過正常程序和手續(xù)的商業(yè)廣告，不僅是城市經(jīng)濟繁榮的標志，同時其本身也是一道亮麗的城市風景，也是對城市生活的一種裝扮。

　　既然社會和法律都已承認商業(yè)廣告的合法存在，那么，城市管理者又為什么非得把所有手續(xù)正常、程序合法、依然有效的廣告一律拆除呢？這顯然不符合合理性原則的要求。

　　大連市政府有違“信賴保護原則”

  　對已經(jīng)獲得行政審批許可的廣告，在期限沒有到臨之前強行拆除，明顯有違行政法上的信賴保護原則，這種行為與建設一個“法治政府”、“責任政府”、“誠信政府”的目標背道而馳。

　　行政法上的信賴保護原則，是二戰(zhàn)后在許多國家的行政法制實踐中得到廣泛的認可和運用的原則，它的興起是行政倫理及責任政府理念的內在要求。在現(xiàn)代國家，無論是權力的行使還是義務的履行，都要求不得損害對方的信賴。根據(jù)該原則，經(jīng)合法性和安定性、公共利益和個人利益的權衡，如果存在值得保護的信賴，行政機關不得撤銷合法的行政行為，或者只能在給予合理補償?shù)那疤嵯虏拍艹蜂N。

　　依照信賴保護原則和《行政許可法》的規(guī)定，大連此次強行拆除已經(jīng)獲得行政審批許可廣告，顯屬不當。因為，一個行政許可的決定已經(jīng)設立，就不能隨意撤銷，除非“行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要”。讓我們看看，大連強行拆除的理由是“為迎接服裝節(jié)，創(chuàng)建最佳旅游城市，需要有一個良好的市容環(huán)境氛圍”，但是，我不認為在一個城市有一些戶外廣告就是沒有所謂的“良好的市容環(huán)境氛圍”，沒有一點戶外廣告才是單調可怕的。因此，這種拆除行為很難說是“為了公共利益的需要”，也難以說城市存在內在的和諧。而且，強行拆除的理由是不是可以先交由人大討論，舉行涉及